关注。  亚虎国际娱乐宝钢技术 陈建钢 摄

2017年2月13日,财政部PPP政府和社会资本合作中心对外公布全国PPP综合信息平台项目库第5期季报,披露了最新的PPP各项数据。在全国入库PPP项目方面,季报显示,截至2016年12月末,共计11260个,投资额13.5万亿元。其中,已签约落地1351个,投资额72.2万亿元,落地率31.6%。PPP项目自推出以来,呈现出如火如荼的局面,不管是央企、金融机构,还是民营企业,一时间蜂拥而上,携政策为导向,整个社会掀起了新一轮的投资热潮,PPP项目炒红了PPP概念股,加深了银行的投放深度,潜移默化地刺激实体经济的同时,也在不断地规范政府公共服务投资,优化资源配置和财政支出状况。

对于施工企业而言,面对突如其来的建筑市场的严冬,积极投身PPP项目,是企业生存发展的必然战略选择。这几年,国家在优化政策支撑、严控财政支付、提高政府行为规范等方面为PPP市场的良好发展提供了保障。但不得不说,施工企业参与PPP项目,还是有诸多难题。

一、PPP项目立法迟迟未出,法律保障衔接不健全

现在法律法规保障主要还是面临两个问题,首先就是法律冲突,PPP模式和现行法律法规以及项目审批有或大或小的冲突,导致了PPP项目遇到了合规问题,也引发了很多灰色操作,比如明股实债、小股大债。其次是部委政策和规范性文件之间的冲突,没有一个特别明确的上位法,各个部委在自己的权限内出台的规范性文件有一定的冲突。

如何应对:一、尽快完善PPP项目立法,确保PPP项目运作的规范性。二、施工企业应认真研究目前既有政策,在法律规章准绳范围内开展PPP项目工作,切不可在法律盲区和模糊地带操作。在PPP项目实行阶段,认真研究项目可能存在的风险,包括税收、保险、不可抗力、违约等方面。

二、PPP项目落地速度慢,施工产值转换效率低

PPP项目落地慢的因素有多方面,包括政府方原因、资金方原因、施工企业自身原因等。政府方原因:不严格实行财政部PPP项目5个阶段、19个步骤,先招社会资本方再组织入库等程序,导致社会资本方中标后入库滞后,甚至招标项目已突破公共财政支出10%的红线。同时,地方政府招标采购PPP项目,没有经过严格地前期论证,蜂窝而上,从思想上认为就是加长时间的BT项目,从而导致项目完成采购后,问题百出,落地时间迟迟延后。有些地方政府PPP项目,合规性手续缺失,完成PPP项目合规性时间遥遥无期。资金方原因:受制于地方政府财力、资金退出方式和监管方式等要求,PPP项目在融资审批环节,容易出现审批时效不保障、审批结果不确定的情况,从而会影响项目的融资交割。施工企业原因:施工企业自身不具备实施PPP项目的专业能力,从而导致中标后,无法有效开展项目的风险识别和防范,企业自有风险加剧。

如何应对:一、地方政府应严格实行财政部关于规范PPP项目运作的有关规定,按照规定流程,做好PPP项目的识别准备等工作,坚决守住10%的红线要求。二、地方政府应建立有效的督导机制。一方面,从宏观政策、程序合规等方面加强对PPP项目的管控,比如有些政府提出的PPP项目联席制等。另一方面,地方政府应监督PPP项目的产出效益,是否有必要选择PPP模式进行,切不可违规包装,生拉硬拽。三、施工企业应做好PPP项目的介入工作。一方面,引导地方政府规范PPP项目的操作,协助地方政府有效开展PPP项目工作。同时,应结合地方财力、金融政策等方面,有效选择金融机构,应对金融机构做筛选和识别分类,有的放矢,避免盲目投资,从而出现迟迟无法解决项目资金的困境。

三、PPP项目税收征管不明,税收风险加剧

国家鼓励社会资本进入公共服务领域,相关的准入细则,如土地、税收等配套的政策不明朗。社会资本与政府出资代表虽出资设立特殊目的项目企业(SPV),但毕竟是介于地方政府与社会资本之间唯一的独立主体和法人资格,依法纳税是国家宪法赋予SPV企业的义务。然而,目前除特殊行业(如污水处理、垃圾发电等)明确有税收减免和优惠外,再无相关细则和规定明确引导SPV企业的纳税安排,且又处于建筑行业全面推进营改增的节点。截止到2017年2月13日,入库PPP项目中,政府付费和可行性缺口补助两类项目比重达到了60%,政府付费类项目税收征管不明却是一大难题。据笔者测算,施工企业参与PPP项目中,SPV企业流转税的影响(两种极端)在项目总投资的5%左右。

如何应对:一、建议地方政府改变招标方式。财政部要求不得保底收益等,可建议地方政府以资本金收益为招标方式,一方面可解决股债分离,同时,能平滑贷款成本,从而降低地方政府财政压力。二、明确不可抗力的调价机制。在PPP未立法和明确税收征管前提下,在PPP合同中约定可参照实行财政部关于BOT和BT方面的纳税安排(财政部财办会〔2004〕26号文等),未来税收政策调整按照不可抗力处理。三、明确约定SPV企业征税率。此种方式,需地方政府综合评估国家政策规定和社会资本方在PPP项目中综合收益恒定。

四、PPP项目中标收益参差不齐,施工企业风险加剧

目前,地方政府推出的PPP项目基本以施工企业和财务投资人模式为主,抛开财务投资人单纯获利后,仅仅剩下施工企业,以建筑央企和大型国企为主,独立承担了项目全生命周期内的风险。市场竞争激烈,国企为求生存,脱离市场规则情况下,压低投资收益、延长付费周期、违规担保等情况随之出现,施工企业风险也迎刃而来。

如何应对:一、施工企业应综合评定企业实力,设定底线收益率,不可为保市场而盲目上PPP项目。二、施工企业应综合分析项目特性,准确研判项目面临的风险,利用政策和工具分散。主要包括融资、保险、税收、利率波动等风险。三、施工企业应综合考虑金融环境,认真研究金融政策,金融政策的渗透力在PPP项目全周期中有着举足轻重的作用。四、施工企业应综合考虑企业发展,违规提供担保导致企业破产的案例不在少数,在新一轮PPP热潮中,在抓住机遇发展的同时,要筑牢企业发展的风险强。

PPP时代来临,在这段如火如荼的热潮中,大家希翼国家尽快完善政策支撑,规范项目运作,合理分摊风险,也更希翼参与的每个企业理性分析,认真研究和总结。 (编辑单位:中国十九冶集团)